公告：
推进中国式现代化的水安全保障总体态势与战略研究
Overall situation and strategic research on water security for advancing Chinese modernization
李云玲，姜大川，赵钟楠，杨晓茹，曾珏
水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）
摘要：中国式现代化需要可靠的水安全保障，随着内外部环境更趋复杂多变，水安全保障面临的形势也更加严峻。围绕人口总量达峰与结构变化、资源环境约束趋紧、新质生产力发展、资源市场化配置、全球贸易紧张局势升级、气候变化影响加剧等，剖析了新时期水安全保障发展态势：从国内看，水安全保障标准面临迭代升级，防洪、供水等需求仍在高位；从国际看，全球资源竞争日趋激烈，对水安全供给可能造成更大冲击。聚焦战略思路、推进目标、治理措施、实施方式等提出了推进中国式现代化的水安全保障总体策略，建议统筹盘活存量与做优增量、扩大“硬投资”与提升“软建设”、全面规划与突出重点、传统建设与创新驱动、立足当前与谋划长远五大关系，从落实水资源刚性约束制度、加快建设现代化水网、加强重要江河湖库系统治理和生态保护、深化水利改革创新、强化水安全风险防控等方面研究提出了“十五五”及未来一段时期我国水安全保障的实施路径。研究旨在为把治水放在推进中国式现代化的战略全局中谋划和部署提供参考。
关键词：中国式现代化；高质量发展；新质生产力；水安全；国家水网；总体态势；实施路径
作者简介：李云玲，副院长，正高级工程师，主要从事水利规划与战略研究等工作
基金项目：水利部水利水电规划设计总院“揭榜挂帅”项目“基于新质生产力视角的水利发展规划编制理论技术研究与数字信息平台构建”。
DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.23.004
习近平总书记指出：推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去。中国式现代化具有“人口规模巨大”“全体人民共同富裕”“人与自然和谐共生”等鲜明特征，决定了我国水安全保障体系必须具备超大规模覆盖能力和极高可靠性，决定了治水实践必须尊重客观规律，将生态优先、绿色发展理念贯穿于全过程。我国基本水情一直是夏汛冬枯、北缺南丰，水资源时空分布极不均衡，水已经成为制约生态环境质量和经济社会高质量发展的主要因素。本文聚焦经济社会发展、生态环境保护与水安全保障的动态平衡关系，系统研判水安全保障的总体发展态势，研究提出推进中国式现代化的水安全保障战略思路与实施路径，旨在为推动水利高质量发展、保障我国水安全提供参考
推进中国式现代化的水安全保障总体态势
党的二十届四中全会指出，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。当前，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，为水安全保障提供了有利条件；但是也要看到，全球气候变化影响持续加剧，国土空间格局迎来深刻重塑，水安全保障面临的形势更加严峻。从国内看，水资源供需形势发生变化，保障标准面临迭代升级要求，防洪、供水等需求仍在高位；从国际看，全球资源竞争日趋激烈，外部环境复杂多变，对水安全供给可能造成更大冲击。
1.人口总量达峰与结构变化，要求水安全保障从“规模扩张”转向“量质并重”
我国人口在2021年达到14.13亿峰值后，人口发展从长期增长进入减量转型的新阶段。近些年，我国用水总量总体稳定在6100亿m³以内，随着人口结构深刻调整，城镇化发展格局进一步优化，人民群众对饮用水的安全性、稳定性和服务品质提出了更高期望，水安全保障面临从总量增长向量质并重、从基础覆盖向品质提升的需求转变，既要覆盖广泛空间，又要优化供给结构、满足多层次需求，还要适应人口老龄化、城乡分布演变等趋势带来的系统性挑战。推进中国式现代化，需要立足我国人口规模巨大的基本国情，聚焦实现全体人民共同富裕的现代化目标，进一步优化城乡供水格局，提升水利基本公共服务均等化水平，为人口高质量发展提供坚实的资源支撑和民生保障。2000—2024年我国人口和用水量变化趋势见下图。
2000—2024年我国人口和用水量变化趋势
2.资源环境约束趋紧，要求加快推动绿色低碳转型
我国水土资源总量大，居世界前列，但人均占有量少。根据第三次全国水资源调查评价成果，我国人均水资源量仅为世界平均水平的35%。水土资源不匹配、耕地后备资源有限、能源结构偏煤、资源利用效率不高、水资源超载、生态环境容量不足等问题依然突出，资源供给压力持续加大。当前，我国碳减排任务依然艰巨，水、土地、粮食、能源、生态环境等资源纽带关系日趋紧密，加快经济社会发展全面绿色转型已进入了关键阶段。推进中国式现代化，需要聚焦实现人与自然和谐共生的现代化目标，强化用水总量和强度双控，通过优化水资源配置、复苏河湖生态环境等措施，推动传统用水行业绿色转型升级，解决资源环境约束突出问题，全面提高水资源集约安全利用水平，为实现碳达峰碳中和目标提供有力支撑和保障。
3.新技术新产业新业态快速发展，要求加快发展水利新质生产力
当前，以数字技术、人工智能为引领的新质生产力加快形成，正深刻重塑经济社会发展的动力体系，突破传统要素配置约束，对资源配置、产业结构调整、基础设施体系建设等提出了新要求。水利作为支撑经济社会发展的基础性行业，正面临由传统工程建设向智能发展的深刻演变，大数据、人工智能、遥感监测、数字孪生等加速赋能水利工程全生命周期管理。推进中国式现代化，需要因地制宜发展水利新质生产力，推动水利从传统重投资、重建设模式向数智化转型，加快数字孪生技术标准体系建设，为保障水安全提供强大科技支撑。
4.资源市场化配置机制尚不完善，要求完善水治理体制机制法治体系
党的二十届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面部署。水治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，需要在水法规体系、监管体系、工程管理体制和运行机制等方面实现更深层次、更大突破的进展。水资源作为重要的战略性公共资源，资源要素市场化配置机制尚不健全，水权交易、水价形成、水资源配置与调度等关键环节市场机制作用发挥仍不充分，政府与市场“两手发力”体制机制有待进一步健全。推进中国式现代化，需要在完善工程布局基础上，向制度设计、政策创新和机制完善等深层次领域拓展，持续推进水利重点领域和关键环节改革攻坚，把“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”落实到水治理领域，实现资源配置效率最优化和效益最大化。
5.国际贸易环境不确定性增加，要求夯实粮食安全水利基础
我国粮食年产量已突破1.4万亿斤，但粮食进口量仍约为粮食产量的22%，这一大规模进口背后伴随着巨量的虚拟水输入。张建云分析认为，我国是全球最大的虚拟水进口国，虚拟水进口量占全球虚拟水贸易量的1/4左右。在当前逆全球化趋势加剧、全球贸易紧张局势升级背景下，国际粮食供应链不确定性增加，我国粮食安全根基尚不牢固，对粮食持续稳产提出了更高要求。推进中国式现代化，需要牢牢守住粮食安全底线，紧紧围绕提高农业综合生产能力，加快完善农田水利基础设施体系，推进高标准农田建设，合理发展灌溉面积，提高耕地灌溉率和供水保障水平，强化水、粮食等关键资源的战略储备，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供坚实水利支撑。2014—2024年我国粮食产量及进口量与之占比情况见下图。
2014—2024年我国粮食产量和进口量占比情况
6.全球气候变化影响加剧，要求提升预报预警预演预案能力
近年来，我国降雨极端性显著增强、空间分布更趋不均，突破历史极值的洪涝灾害趋频趋强趋广，极端洪涝灾害不再是小概率的“黑天鹅”，而是可能出现在任何地区、任何流域、任何年份的常态化威胁。例如2024年新疆塔里木河干支流相继出现洪水过程，共有12条河流发生超警以上洪水。面对频发的洪涝灾害，我国现有防洪减灾体系仍难以适应极端天气应对的需要，尤其在短临暴雨洪水的预警覆盖广度与预报精准度方面仍存在明显短板。如2024年湖南郴州资兴、辽宁葫芦岛建昌等地的暴雨灾害，暴露出降雨量级预报偏小、暴雨落区判断偏差等技术瓶颈。推进中国式现代化，需要坚决守牢水安全底线，加快推进雨水情监测预报体系现代化建设，拓展预警覆盖范围，有效应对洪涝灾害的突发性、不确定性，提升风险防控处置能力和极端情形下抗冲击能力。
推进中国式现代化的水安全保障战略思路
1.总体策略
在保障思路上，始终坚持系统观念。树立“一盘棋”思想，立足流域和生态系统的整体性，用系统思维推进水的全过程、全要素治理，统筹水与城、地、人、产，统筹上下游、左右岸、干支流，统筹地表与地下、水体与陆域、城市与乡村，以加快建设现代化水网为抓手，加强水安全保障的全局性谋划、战略性布局、整体性推进。
在推进目标上，持续增进民生福祉。聚焦人民群众最关心、最直接、最现实的水安全保障需求，着力构建全域覆盖、城乡一体、优质高效的城乡供水安全保障体系，加快推进水利基本公共服务均等化进程，重点破解农村供水保障不足、防洪排涝能力薄弱、农业灌溉效率低等发展不平衡不充分问题，确保水利改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。
在治理措施上，突出分区分类施策。综合考虑地形地貌、水文气象、生态功能等自然要素，以及人口分布、产业布局、基础设施等经济社会因素，因地制宜制定针对性差别化治理措施，构建分区分类、差异管控的治理体系。以洪涝灾害高风险区、水资源紧缺区和水生态敏感区等关键区域为重点，优先解决制约经济社会高质量发展的瓶颈问题，推动流域综合治理与区域协调发展深度融合。
在实施手段上，强化科技赋能。充分发挥新质生产力的引领作用，以数字孪生流域、数字孪生水网、数字孪生工程建设为抓手，深度融合物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术，构建“智能感知—数字建模—仿真推演—智慧决策”的全链条技术体系，打造数据驱动、算法赋能、平台支撑、安全可控的现代化治水新范式，推动水治理体系从传统向数智跃升。
2.统筹处理好五大关系
统筹盘活存量与做优增量。协同推进水利工程存量优化与增量提质，构建更加安全韧性的现代化水利基础设施体系，提升整体效能和综合效益。既要加快推进已建水利工程更新改造，充分挖掘现有工程的防洪保安、供水灌溉能力，加快已有骨干工程的配套设施建设，又要立足国家水网建设总体布局，科学谋划和推进一批具有战略意义的标志性重大水利工程，增强洪水调控能力和水资源统筹调配能力。
统筹扩大“硬投资”与提升“软建设”。把项目建设和配套改革结合起来，形成制度政策红利与工程效益的良性互动。既要加快推动项目前期论证、要素保障和项目落地，完善水利工程项目储备机制，增强投资拉动效能，又要落实全面深化水利改革任务，强化政策引导和制度保障，激发市场主体活力，健全重大水利工程建设、运行、管理机制，与重大项目建设形成合力。
统筹全面规划与突出重点。水安全保障是一项战略性、基础性工程，必须坚持全局统筹、重点攻坚。既要系统谋划、整装推进，做好顶层设计，将水安全保障纳入国家和区域发展规划，又要把握关键环节，聚焦水利发展的阶段特征，针对防洪、供水、生态等领域的短板及薄弱环节和风险点，集中力量攻坚克难，形成系统推进与重点突破相结合的治理格局。
统筹传统建设与创新驱动。坚持传统与创新双轮驱动，全面提升水利现代化水平。既要推动传统水利基础设施建设，特别是在中西部地区仍需加大水库、河道及堤防、灌区等传统设施建设力度，补齐水利基础设施短板，又要结合人工智能等新技术、新业态，培育水利新质生产力，推动水利行业向数智化方向转型升级。
统筹立足当前与谋划长远。注重把握近期与远期目标的有机衔接，科学合理确定“十五五”时期和到2035年的阶段性目标任务。既要立足当前发展阶段的实际需求，谋划解决防洪排涝、供水保障、水生态修复等急难愁盼问题的主要举措，又要着眼全面建设社会主义现代化国家的战略全局，锚定2035年国家水网建设的远景目标，分阶段推进任务实施，加强项目滚动储备与梯次推进，为如期完成《国家水网建设规划纲要》的既定目标奠定坚实基础。推进中国式现代化的水安全保障战略思路架构见下图。
推进中国式现代化的水安全保障战略思路架构
推进中国式现代化的水安全保障主要实施路径
“十五五”及未来一段时期，我国水安全保障的主要实施路径，应体现在以下方面：
1.落实水资源刚性约束制度，提高水资源集约安全利用水平
坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，科学规划农业生产布局，优化调整城市空间结构、产业体系和人口规模，确保经济社会发展布局与水资源条件相适应。严格流域区域可用水量管理，加快推进跨行政区域江河流域水量分配。建立健全水资源超载预警与治理长效机制，定期开展水资源承载能力评估并实施动态监测预警。深入推进节水型社会建设，全面推进重点领域节水，加快培育形成全社会节水型生产生活方式。大力发展节水产业，加强节水科技创新和成果转化应用，提升节水产品装备供给质量。
2.加快建设现代化水网，增强网络规模优势和服务能力
以补齐短板、提升标准、强化韧性为重点，立足长远、适度超前，加强河湖水系互联互通，加快推进现代化水网建设，增强洪涝灾害防御、水资源统筹调配、城乡供水保障能力。加快完善国家水网主骨架和大动脉，科学布局建设一批骨干输配水通道和水网重大调蓄结点，有序拓展主网覆盖范围。统筹推进省市县水网协同发展，加强与国家骨干网衔接，构建层次分明、功能协调的“纲、目、结”水网架构，打造城乡融合、互联互通的水网格局，切实解决水网建设“最后一公里”问题。推进水利基础设施更新和数智化改造，重点培育以数字孪生水利、水利低空经济、无人系统应用等为代表的现代化水利新质生产力。
3.加强重要江河湖库系统治理和生态保护，支撑美丽中国建设
坚持以流域为单元、以江河为纽带，统筹推进从源头到入海口的全流域系统治理和生态保护，优化分区治理格局，全面提升河湖生态保护治理能力。上游地区重点加强水土保持和重要水源地保护，提升水源涵养能力，确保水源地水质安全；中游地区重点推进河湖生态环境复苏，严格生态流量管控，强化地下水保护与超采区综合治理；下游地区重点实施河口生态修复，因地制宜开展综合治理，保障三角洲生态用水和入海水量，维护河口生态系统健康稳定。
4.深化水利改革创新，着力破解体制机制障碍
将水利“软建设”作为支撑水利治理体系现代化的核心抓手，以制度创新和深化改革为驱动，着力破解制约水利高质量发展的体制机制障碍。重点推进流域综合治理体制、水资源价格形成机制、水权市场化交易制度等关键领域改革攻坚，构建纵向贯通、横向协同的现代水治理体系。创新重大水利工程多元化投融资模式，完善政府与社会资本合作机制，建立健全绩效评价体系。强化政策协同、制度适配与机制创新，激发水利治理内生动力。
5.强化水安全风险防控，增强系统韧性
加快推进蓄滞洪区科学布局、山洪灾害精准预警、城市内涝系统治理等关键工程建设，着力构建监测预报—风险评估—智能决策—应急响应全流程闭环管理机制。统筹推进水源保障工程与抗旱应急水源体系建设，重点提升大中城市群和重要经济区的水资源承载能力与风险抵御水平，全面强化水资源战略保障能力。创新推动水安全防控模式转型升级，实现从被动应急向主动防控转变，从局部治理向系统韧性提升转变，加快构建现代化水安全保障体系，切实筑牢国家水安全防线。
Abstract: The advancement of Chinese modernization cannot be realized without a reliable guarantee of water security. This study analyzed the development trend of water security guarantee in the new era from multiple perspectives, including population peak and structural changes, constraints of resources and environment, the development of new quality productive forces, market-oriented allocation of resources, escalating global trade tensions, and the impacts of climate change. Domestically, water security standards are undergoing iterative upgrades, while demands for flood control and water supply remain high. Internationally, intensifying global resource competition may exert greater pressure on the security of water supply. By focusing on strategic principles, development objectives, governance measures, and implementation approaches, the study outlined an integrated stategy for ensuring water security in advancing Chinese modernization. It recommended coordinating five key relationships: optimizing existing resources while enhancing new developments, expanding physical infrastructure investment while strengthening institutional capacity-building, maintaining comprehensive planning with prioritized implementation, integrating traditional development with innovation-driven approaches, and balancing immediate needs with long-term strategic vision. The research identified implementation pathways for China’s water security during the 15th Five-Year Plan period and beyond through: enforcing rigid water resource constraints, accelerating modern water network construction, improving systematic governance of major rivers/lakes/reservoirs along with ecological conservation, deepening water sector reforms and innovation, and enhancing water security risk prevention. This study aims to provide a reference for strategically positioning water governance within the broader context of advancing Chinese modernization
KeywordsChinese modernization; high-quality development; new quality productive forces; water security; national water network; overall situation; implementation pathway
本文引用格式：
李云玲，姜大川，赵钟楠，等.推进中国式现代化的水安全保障总体态势与战略研究[J].中国水利，2025（23）：22-27.
封面供图中国南水北调集团有限公司
责编李卢祎
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